Анатомия «иностранных агентов»

Как геополитика повлияла на сектор НКО

По поручению президента Минюст России и Государственная Дума работают над смягчением закона об «иностранных агентах». Предстоит конкретизировать понятие «политическая деятельность», которое дает возможность относить то или иное НКО в госреестр «иноагентов». Насколько оправданны опасения правозащитников и оппозиции, что границы трактования закона будут расширены?

Откуда взялись «иностранные агенты»

Охлаждение отношений между Россией и Западом началось вовсе не два года назад, а намного раньше. 14 декабря 2012 года американский президент Барак Обама подписал «Акт Магнитского» – закон, который вводит «санкции в отношении лиц, ответственных за задержания, жестокое обращение или смерть Сергея Магнитского... и для других грубых нарушений прав человека в Российской Федерации». Он был внесен на рассмотрение в Конгресс парламентарием-демократом Джеймсом Макговерном.

С позиции российского права, это не совсем закон, а скорее политический манифест, в котором даются ссылки на результаты исследования фонда «Индем» и Freedom House о масштабах коррупции в путинской России. Также упоминается «второе дело» Михаила Ходорковского, которое, по мнению Совета Европы и Amnesty Internationsl, «не следовало принципам верховенства закона и было политически мотивировано». Также в акте перечисляется около двух десятков подобных ситуаций, которые приобрели мировой резонанс. Например, избиение главного редактора сочинской газеты «Местная» Аркадия Ландера, убийство главного редактора Forbes-Russia Пола Хлебникова, владельца сайта «Ингушетия.org» Магомеда Евлоева и основателя чеченского «Мемориала» Натальи Эстемировой, смерть в следственном изоляторе бизнесмена Веры Трифоновой, истязания чеченскими омоновцами Ислама Умарпашаева... Ну и, конечно, дело инвестфонда Hermitage Сapital, аудит в котором проводил Сергей Магнитский.

Причем особого упоминания в акте удостоился Рамзан Кадыров. В документе прямо так и говорится, что все перечисленные преступления демонстрируют «серьезную опасность разоблачения правонарушений должностных лиц правительства России, в том числе президента Чечни Рамзана Кадырова».

В отношении лиц, ответственных за все эти преступления, «Акт Магнитского» вводил жесткие санкции: им запрещалось въезжать в США, их американские активы подлежали аресту и конфискации. Дополнять список или, напротив, исключать отдельных лиц сможет лично государственный секретарь (на момент принятия акта – Хиллари Клинтон), спикер Конгресса (либо руководители профильных комитетов парламента. Кроме того, ежегодно Госдеп и Минфин обязаны отчитываться перед конгрессменами об итогах реализации требований «Акта Магнитского».

Полный список российских официальных лиц, попадающих под действие «Акта Магнитского», не был опубликован. В апреле 2013 года администрация Барака Обамы обнародовала только 16 фамилий из него. Сам же список разрабатывал сенатор-демократ Бенджамин Кардин, по словам которого, в нем шесть десятков фамилий, и в их числе люди весьма высокопоставленные, в том числе заместитель генерального прокурора Виктор Гринь, начальник Управления по контрразведывательному обеспечению кредитно-финансовой системы ФСБ, генерал-лейтенант Виктор Воронин, первый заместитель полпреда президента в Северо-Западном федеральном округе Олег Логунов...

Параллельно с разработкой американскими конгрессменами «Акта Магнитского» российские парламентарии также готовили сразу два похожих документа. Один получил название «закона Димы Яковлева» (по имени двухлетнего малыша, который в 2008 году был усыновлен американцами и погиб по вине приемного отца, забывшего ребенка в машине на солнцепеке).

Впрочем, вопреки расхожему мнению, речь не идет о тотальном запрете на международное усыновление российских сирот, он распространяется только на граждан США. Кроме того, «сиротская» часть закона далеко не самая объемная: суть документа – это введение симметричных «Акта Магнитского» запретов (на въезд в Россию и владение в нашей стране активами) в отношении американских политиков, «причастных к совершению... преступлений в отношении граждан РФ... способствовавших своими действиями (бездействием) освобождению от ответственности лиц... вынесших... несправедливые приговоры в отношении граждан РФ... нарушивших права и законные интересы граждан и организаций РФ».

Второй закон (точнее, пакет поправок к действующим законам) касался введения в России правового понятия «иностранный агент» (калька с английского agent of foreign principal). В число иностранных агентов попадали все общественные организации, которые «получают денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан… российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество из указанных источников... и которые участвуют... в политической деятельности».

Они обязаны ежеквартально информировать региональные управления Минюста об источниках и объемах иностранных денег (причем если организация только создается, но с прицелом на получение иностранных денег, – то уведомить власти нужно уже на этапе регистрации). На основе этих данных с формирован «Реестр иностранных агентов», доступный в Интернете.

Для иностранных агентов предусмотрены и такие процедуры. Годовая бухгалтерская отчетность такой организации подлежит обязательному аудиту, а все издаваемые ей печатные и Интернет-материалы должны содержать пометку «издано иностранным агентом».

Если же НКО не сообщило Минюсту о том, что получает деньги из-за рубежа, то ее деятельность может быть приостановлена сроком на полгода. Также ей вчиняется штраф в размере миллиона рублей.

Авторы поправок ссылались на американский опыт, а именно «Акт о регистрации иностранных агентов» (FARA), принятый в 1938 году. Его принятие стало результатом деятельности «комиссии Маккормака-Дикштейна» в Конгрессе, которая занималась поиском и разоблачением нацистских и коммунистических шпионов. Или, проще говоря, «охотой на ведьм» (после войны эту комиссию возглавил печально известный Джозеф Маккарти).

FARA касался всех, кто занимался политической деятельностью или пиаром по поручению любого иностранного заказчика. Регистрацией «иностранных агентов» было занято специальное подразделение по контрразведке в Минюсте США (Counterespionage section). Спустя два года, в 1940 году, были приняты еще более жесткие требования к лицам, работающим на иностранные правительства (и их должностных лиц): они также должны были проходить регистрацию в Минюсте и регулярно отчитываться о зарплатах. В противном случае им грозило тюремное заключение вместе с огромным штрафом.

В 1966 году, когда «охота на ведьм» в Америке закончилась, в FARA были внесены «смягчающие» его поправки. Сейчас под действие этого акта попадают только лоббисты иностранных интересов, которые напрямую пытаются влиять на правительственные решения. В их число, как отдельно оговаривается в FARA, входят пиар-консультанты (public-relations counsel), публичные агенты (publicity agent) и сотрудники информационных служб (information-service employee).

Как видно, российский закон действительно является почти полной калькой с американского. Вопрос лишь в правоприменении. В базе данных FARA сегодня насчитывается 8 действующих иностранных агентов российского капитала и властей и еще полтысячи уже прекративших существование (в их числе почти сотня – советские контрагенты корпорации внешней торговли «Амторг»). Среди агентов влияния «на карандаше» у американцев были все – от торговой миссии Республики Башкортостан до Ассоциации американо-чеченской дружбы или нью-йоркского бюро ТАСС.

Сегодня в списке продолжает оставаться одно из крупнейших в Америке пиар-агентств Ketchum, которое в 2014 году заявило о прекращении контракта с российским правительством. А еще одни из самых крупных в стране адвокатских контор: Venable (представляло интересы «Газпромэкспорта») и Endeavor (ее клиентами были олигарх Олег Дерипаска и министерство иностранных дел). И все они тоже иностранные агенты.

Нормы, аналогичные американскому FARA, действуют также во многих государствах, в частности, в Израиле, Франции, ряда арабских государств; в июне прошлого года такой закон был принят в Таджикистане, а в настоящее время подобная инициатива рассматривается парламентом Киргизии.

Кто и как становится «иностранным агентом»

Согласно реестру Минюста России, по состоянию на март 2016 года, в стране было зарегистрировано 100 организаций, выполняющих функции иностранного агента и еще 23, выполнявших эти функции ранее. В числе последних 14 были ликвидированы, а оставшиеся девять НКО продолжают работать, но из реестра «иностранных агентов» исключены. Это созданный Высшей школой экономики фонд «Либеральная миссия», возглавляемый Игорем Разумовым; научный центр международных исследований «ПИР» (Альберт Зульхарнеев); общероссийское движение «За права человека» (Лев Пономарев); пермский исследовательский центр «Грани» (Светлана Маковецкая); самарский «Учебный центр экологии и безопасности» (Игорь Зубков); волгоградский «Молодежный центр консультации и тренинга» (Вадим Меркулов); костромской «Центр поддержки общественных инициатив» (Александр Замарянов); ростовская правозащитная организация «Женщины Дона» (Валентина Череватенко); правозащитная организация «Солдатские матери Санкт-Петербурга» (Элла Полякова).

Все они были исключены их реестра «иностранных агентов» по итогам внеплановых проверок Минюста, доказавших, что общественные организации более не получают иностранное финансирование. Любопытно, что союз «Женщины Дона» был признан «иностранным агентом» дважды: сначала в июне 2014 года, после чего НКО прошла перерегистрацию с другим ИНН, а затем уже в октябре 2015-го. Источниками финансирования этой общественной организации, по данным Минюста, были Евросоюз, США и Германия (в частности, российский филиал просветительского Фонда имени Генриха Белля).

Среди организаций, которые после внесения их в реестр «иностранного агента» были вынуждены прекратить деятельность, больше всего в Северо-Западном федеральном округе. Три их них были зарегистрированы в Мурманске – это экологическая организация «Беллона-Мурманск» (директор – Андрей Золотков), молодежная организация «Гуманистическое движение молодежи» (Жанна Пономаренко) и центр социально-психологической помощи и правовой поддержки жертв дискриминации и гомофобии «Максимум» (Сергей Алексеенко). Были ликвидированы и две НКО в Санкт-Петербурге – это правозащитная организация «Лига избирательниц» (Татьяна Дорутина) и «Ресурсный правозащитный центр» (Татьяна Черняева). При кажущейся географической близости никаких объединяющих факторов (скажем, учредителей или даже источников иностранного финансирования) отыскать не удалось.

Как видно, подавляющее большинство российских общественных организаций, признанных Минюстом «иностранным агентом», продолжают действовать. Это, в частности, наиболее крупные правозащитные организации России: «Мемориал», «Агора», «Голос», «Общественный вердикт», «Правозащитный центр». Больше всего таких НКО, по данным госреестра, сегодня в Москве (25), Санкт-Петербурге (9), Екатеринбурге (6), Челябинске, Новосибирске, Нижнем Новгороде, Перми и Калининграде (по 5). То есть, что вполне логично, в самых крупных городах страны, имеющих наиболее развитые институты гражданского общества и большой процент вовлеченности граждан в активную социальную жизнь. Принципы включения общественных организаций в список «иностранных агентов» были весьма различны. Скажем, в декабре 2014 года такой статус получила существовавшая с 1999 года Краснодарская организация выпускников российских вузов, которую возглавляет Ирина Дубовицкая (секретарь Общественного совета при краевом ГУ МВД). Организация – активный участник президентских грантовых программ у различных операторов (занимается она историческим и экологическим просвещением, защитой прав заключенных).

Формальный повод для включения в реестр – сотрудничество с российским представительством международной благотворительной организации «Оксфам», которая занимается проблемами бедности. Эта же организация числится донором, по данным Минюста России, у Дальневосточного центра развития гражданских инициатив и социального партнерства (Владивосток), признанного «иностранным агентом» в октябре 2015 года. В сентябре 2015 года в реестр был включен межрегиональный общественный «Фонд мира на Юге и Северном Кавказе» (не стоит путать с «Фондом мира», который возглавляет депутат Госдумы, шахматист Анатолий Карпов). Фонду вменили то, что он являлся информационным партнером при проведении педагогического семинара, который организовала Московская школа гражданского просвещения (МШГП, ранее известная как МШПИ), в декабре 2014 года также внесенная Минюстом в реестр «иностранных агентов». Финансирование осуществлялось через черноморский фонд регионального сотрудничества «Black Sea Trust» (Румыния) и «Transatlantic Foundation» (Бельгия).

По итогам встречи с членами президентского Совета по правам человека 1 октября 2015 года Владимир Путин дал поручение конкретизировать понятие «политическая деятельность» к закону об «иностранных агентах». В настоящее время над этим работают две институции – Государственная Дума и Минюст. Однако положения из рабочего варианта законопроекта, по мнению президентского Совета по правам человека, идет вразрез с поручением, поскольку не сужает, а расширяет возможности признания НКО «иностранным агентом». Против такого расширительного толкования Минюстом выступили также «Комитет гражданских инициатив», который возглавляет Алексей Кудрин, и ряд правозащитных организаций, уже включенных в реестр («Мемориал», «За права человека», «Гражданское содействий» и другие).

Кто финансирует «иностранных агентов»

Среди крупнейших зарубежных доноров, оказывавших финансовую поддержку НКО, признанным «иностранным агентом», по данным Минюста, есть большое количество правительственных, бюджетных, структур: центральный директорат Европейской Комиссии, посольства, консульства и министерства иностранных дел США, Нидерландов, Норвегии, Дании, Бельгии, Великобритании, Германии, Франции, Кореи… Большое количество просветительских проектов в России финансировало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Но все же основная масса доноров – это общественные организации и фонды: «Национальный фонд США в поддержку демократии» (National endowment for Democracy), Агентство США по международному развитию (USAID), институты «Открытое общество – Фонд содействия» (OSI Assistance Foundation) и «Открытое общество» (Open Society Foundation), просветительские фонды Чарльза Стюарта Мотта, Эдзель и Генри Форда, Джона и Кэтлин Макартуров, Генриха Белля, корпорация «Freedom House», Норвежский Хельсинкский комитет (Den Norske Helsingforskomite), Датский институт против пыток «Дигнити» (Dignity – Dansk Institut Mod Torturbryggerv Angen), норвежский фонд «Свободное слово» (Institisjonen Fritt Ord), шведский фонд «Международной амнистии» (Stiftelsen Svenska Amnestyfonden), глобальный «Грингрантс фонд» (Global Greengrants Fund) и многие другие.

В мае 2015 года президент подписал закон, который получил обиходное название «О нежелательных организациях». На самом деле это пакет поправок к Уголовному и Уголовно-процессуальному кодексам, а также двум федеральным законам – «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (тот самый, который более известен под названием «закона Димы Яковлева»). После этого законодательство страны пополнилось новой формулировкой – нежелательные организации (в отличие от понятия «иностранный агент» аналогии в зарубежном праве не имевшего). Это те зарубежные НКО, которые «представляют угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства». В список вошли 12 организаций, и в их числе почти все те, что мы перечислили выше – доноры правозащитных и экологических НКО России.

Помимо западных организаций это также Всемирный конгресс украинцев (его президентом является гражданин Канады Евгений Чолий, а генеральным секретарем – гражданин Австралии Стефан Романив), Украинский Всемирный координационный совет (его возглавляет бывшей депутат Верховной Рады Михайло Ратушний) и Крымская полевая миссия по правам человека (неформальное объединение, не имеющее лидера: скажем, украинский офис возглавляет правозащитник Андрей Зубарев).

Видимо, стоит ожидать, что в скором времени этот список пополнят и турецкие гуманитарные организации. Многие из них активно работают на Юге России, в частности, Imkander, которая была основана в 2009 году, чтобы оказывать помощь для вдов и сирот жертв вооруженного конфликта на Северном Кавказе. С 2012 года гуманитарная миссия Imkander работает и в Сирии (в Алеппо и Идлибе). Вместе с тем, даже сама организация не скрывает, что помимо гуманитарной деятельности она занимается укреплением связей между северокавказским террористическим подпольем и сирийскими джихадистами.

В марте 2013 года Российская Федерация обратилась в Совет безопасности ООН с требованием включить Imkander в список террористических, однако против этого решения выступили несколько стран, в том числе США и Азербайджан. В числе турецких гуманитарных организаций, которые предположительно оказывают поддержку джихадистам, называются также Öncü Nesil («Передовое поколение») и İnsan Hak ve Hürriyetleri («Права и свободы человека»). Они также могут пополнить список нежелательных на территории России.

Как НКО поддерживает государство

Появление института «иностранных агентов» сделало для общественных организаций России фактически невозможным получение зарубежного финансирования. Формально никакого запрета не существует, однако множество отечественных НКО (в первую очередь правозащитных и занимавшихся гражданским просвещением) все равно выпали из международных сетей, в которых они регулярно получали денежную и информационную поддержку.

Они вынуждены переориентироваться на взаимодействие с властью. Участвуя в программах распределения президентских грантов. Система распределения грантов существует с 2004 года, первоначально оператором была Общественная палата России, затем были введены самостоятельные грантооператоры (они получают порядка 6% суммы субсидий в качестве компенсации за работу).

Росла сумма распределяемых грантов: с 2010 по 2012 годы она составляла 1 млрд. рублей (количество получателей господдержки за эти три года составило всего 1791), в 2013 году – почти 2,6 млрд. рублей (на конкурс было направлено изо всех регионов страны 5734 заявки, из которых выиграли гранты 1237 проекта), в 2014 году – порядка 3,5 млрд. рублей (было заявлено 4611 проектов, финансовую поддержку получили 1273), а в 2015 году – уже 4,2 миллиарда (на три конкурса было заявлено 13456 проектов, поддержку получили 1380).

Всего за последние три года было распределено между НКО 10,5 млрд. рублей, наибольшими суммами оперировали такие грантодатели, как «Лига здоровья нации» (президент – академик РАН Леонид Бокерия), «Национальный благотворительный фонд» (председатель правления – Владимир Носов, генерал-лейтенант ФСБ) и общество «Знание» (председатель правления – Николай Булаев, член Совета Федерации от Рязанской области). В прошлом году к числу грантооператоров добавилось два новых – две общероссийских общественных организаций «Союз пенсионеров России» (председателем президиума центрального правления является Валерий Рязанский, председатель комитета Совета Федерации по социальной политике) и «Союз женщин России» (председателем является Екатерина Лахова, представитель Брянской области в Совете Федерации).

Еще в 2013 году «Transparency International – Russia» обращала внимание на то, что гранты преимущественно получают структуры, аффилированные с властями. Так, один из самых больших грантов за всю историю поддержки НКО получила «Национальная ассоциация инноваций и развития информационных технологий» (НАИРИТ): в 2010 году ей был выделен грант в размере 41,4 млн. рублей. Согласно информации, опубликованной на сайте организации, она была создана в 2006 году в рамках президентской программы поддержки инноваций в России, а в число ее учредителей входят институты Российской академии наук (РАН) и отраслевые государственные предприятия.

В исследовании Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР), проведенного уже в 2015 году, делается вывод, что одним из основных бенефециаров грантов является Русская православная церковь. Структуры, близкие к РПЦ, по подсчетам ЦЭПР, получили в 2013-2015 годах как минимум 63 гранта на общую сумму свыше 256 млн. рублей (в частности, региональные епархии получили напрямую 23,6 млн. рублей).

Систематически получают гранты общественные организации, связанные с идеологией евразийства, одним из наиболее крупных представителей которого является Александр Дугин (про оценкам ЦЭПР, не менее 90 млн. рублей); прокремлевские молодежные организации (более 100 млн. рублей). За последние два года гранты на общую сумму более 110 млн. рублей выделены также на «крымскую» тематику. Также господдержку на общую сумму почти 73 млн. рублей получил байк-клуб «Ночные волки» (напрямую и через аффилированные организации), который возглавляет Александр Залдостанов (Хирург). Можно привести пример фонда помощи детям с тяжелыми заболеваниями «Подари жизнь», созданного актрисами Диной Корзун и Чулпан Хаматовой. Хаматова в 2012 году поддержала на выборах Владимира Путина, чем вызвала критику со стороны либеральной интеллигенции. Сама актриса объяснил этот поступок большим вниманием президента к проблемам онкобольных. Вместе с тем, за 2013-2015 году «Подари жизнь» ни разу не получал президентских грантов по линии социально-ориентированных проектов. В настоящее время фонд активно выступает против закона об «иностранных агентах».

На основании этих примеров «Transparency International – Russia» и ЦЭПР приходят к выводу, что система распределения президентских грантов приводит не к стимулированию гражданской активности, а является формой симбиоза власти и лояльных к ней, либо напрямую аффилированных НКО.

Вместе с тем, необходимо отметить, что Россия отличается и от других развитых стран, в которых имеется законодательство об «иностранных агентах» (в частности, Израиля) крайне низким уровнем развития культуры благотворительности. Крупный и средний бизнес практически не оказывает широкой поддержки гуманитарным инициативам, до сих пор не сформирована класс самоокупаемых НКО, оказывающих прибыльные услуги на конкурентном рынке. Тем самым фактически единственным источником финансирования социально важных проектов НКО является именно государственный бюджет. Тем самым введение господдержки социально ориентированных проектов вместо фактической ликвидации зарубежного финансирования не решило проблему кризиса третьего сектора, а только усугубило его.

Антон Чаблин, кандидат политических наук.

политики, упомянутые в СТАТЬЕ:

Глава Чеченской Республики
Российский бизнесмен
Президент Российской Федерации
Депутат Государственной Думы РФ
Председатель Счетной палаты РФ
Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии РФ
Член Совета Федерации от Брянской области
Член Совета Федерации от Курской области
президент Российской ассоциации байкеров
Аналитика
Как устроена внутренняя политика самого крупного южного региона России - Краснодарского края

Возврат к списку